党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的损害赔偿制度。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出统筹推进生态环境损害赔偿。中国政法大学教授、博士生导师、环境资源法研究和服务中心主任王灿发近日就生态环境损害赔偿制度改革问题接受了中国环境报记者的采访，对相关问题进行解读。

生态环境损害赔偿制度从无到有，从试点到常态化施行，相关的法律法规标准不断完善，地方实践不断创新与丰富。同时，基层也遇到了一些困惑。例如，鉴定评估难、贵、慢，启动条件不明确，执行和处罚难等。从宏观视角来看，哪些实践经验可以作为改革成果上升为法律制度？从微观视角来看，在接下来的改革中，如何以法治之力有针对性地解基层之惑？

及时把改革成果上升为法律制度

中国环境报：及时把改革成果上升为法律制度，是此轮深化改革的一个重点。就生态环境损害赔偿制度而言，您觉得有哪些改革成果可以上升为法律制度？

王灿发：经过十多年的实践，我国在生态环境损害赔偿方面已经积累了比较丰富的经验和成果，这些成果亟需通过立法加以规范化，使之成为制度化的改革成果。

明确的责任认定机制。在改革实践中已经形成了较为清晰的责任认定流程和标准，能够准确判定造成生态环境损害的主体及其应承担的责任份额。例如，对于多个企业共同造成的污染，能够通过科学的监测和评估方法，确定各自的责任比例。

完善的损害评估体系。我国已经建立了一套系统的生态环境损害评估方法和技术规范，包括对生态系统服务功能损失、自然资源损失等方面的评估。比如，在评估某一水域的污染损害时，能够综合考虑水质恶化对水生生物、水资源利用以及周边生态系统的影响，并给出具体的量化评估结果。

有效的赔偿资金管理模式。我国已经初步确立了规范的赔偿资金使用和监管制度，确保资金用于生态环境的修复和保护。例如，一些地区设立了专门的基金账户，对赔偿资金进行专款专用，并公开资金使用情况接受社会监督。对此，需要通过立法将现有行政规章和规范性文件以及地方立法的规定进行总结提炼，形成统一的法律规范。

健全的公众参与和监督机制。鼓励公众参与生态环境损害赔偿的过程，通过信息公开、公众举报等方式，保障公众的知情权和监督权。例如，在某些案例中，公众可以通过环保组织或者相关平台，对赔偿方案提出意见和建议。同时，对生态环境损害赔偿金的使用进行监督，确保该资金用于生态环境的治理和恢复。

跨区域协同治理模式。针对跨区域的生态环境损害问题，在实践中形成了区域之间的协同合作机制，共同推进生态环境损害赔偿和治理修复工作。比如，在流域上下游之间，建立了统一的监测标准、联合执法和赔偿协商机制，有效解决了跨区域责任划分和赔偿执行的难题。要把这些改革成果上升为法律制度、规范，既可以通过制定单行立法的方式加以实现，也可以通过对现有立法加以修订的方式融入相关法律、法规中。比如，可以在《环境保护法》《湿地保护法》《生物安全法》以及正在起草的《自然保护地法》《国家公园法》《生态环境法典》等法律中加入相关生态环境损害赔偿制度的规定。

基层遇到的问题其实一定程度上影响了生态环境损害赔偿制度的实施

中国环境报：地方在生态环境损害赔偿实践中遇到了各种各样的问题，我们发现有些问题存在普遍性，甚至在业内引发热烈讨论。例如，鉴定评估难、贵、慢怎么办？生态环境损害赔偿金如何科学合理地管理和使用？针对这些问题，目前有没有比较好的解决思路？您有何建议？

王灿发：您说的这些问题确实不同程度地存在，而且这些问题也在一定程度上影响了生态环境损害赔偿制度的实施。我就您举的两个例子谈谈我的看法。

生态环境损害赔偿制度实施中一个比较困难的问题是损害鉴定评估难的问题。为了解决这一难题，生态环境部和司法部推动将环境损害鉴定评估纳入司法鉴定范围。截至去年底，全国司法行政机关登记的环境损害司法鉴定机构已有287家，遍布全国各省、自治区和直辖市。现在聘请司法鉴定机构对生态环境损害进行司法鉴定已不是十分困难的问题，但如何对生态环境损害做出科学准确的评估仍然是一大难题。

关于一些生态环境损害赔偿索赔单位难以承受高昂鉴定费用的问题，去年司法部经过评估、调整、补充，确定了141个不预先收费的司法鉴定机构，同时一些地方制定了环境司法鉴定的收费标准，可以在一定程度上缓解鉴定评估贵的问题。

关于鉴定评估慢的问题，环境损害的监测、检测、化验、识别、评判都需要一定的周期，不可能一蹴而就。此外，还存在评估技术不成熟、相关专业人员缺乏的问题，对此需要通过提高技术、加强鉴定评估能力建设加以解决。

如果要从根本上解决这些难题，我认为，一是要制定生态环境损害鉴定评估收费标准，且要坚持低价微利原则，对肆意抬高鉴定评估价格者，要给予重罚；二是要加大对鉴定评估技术研发的投入，支持相关科研机构和企业开展技术创新，提高鉴定评估的效率和准确性；三是要建立区域共享的鉴定评估资源平台，整合各地的鉴定评估机构和专家资源，实现资源的优化配置和共享利用，比如，一些高校、科研单位的实验室，化验和检验仪器设备与司法鉴定机构共享等；四是要简化鉴定评估流程，去除不必要的繁琐环节，提高工作效率。

另外一个业内一直在讨论且存在一定争议的问题是生态环境损害赔偿金的管理和使用。2020年3月，《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》发布，比较详细地规定了生态环境损害赔偿资金管理的主体、资金用途和监督机制。按照规定，应当由赔偿权利人负责生态环境损害赔偿资金的适用和管理；生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理，统筹用于在损害结果发生地开展的生态环境修复相关工作；生态环境修复相关支出纳入本级一般公共预算，按照预算管理有关规定执行；生态环境修复相关资金支付按照国库集中支付制度有关规定执行，并实施全过程预算绩效管理。

实践中发现，这些规定在具体执行中存在一些问题。例如，缴入国库的生态环境损害赔偿金是否用于了生态环境的治理和修复？这一环节缺乏透明度。事实上，申请使用这笔资金用于环境修复和治理的程序非常繁琐，管理部门往往缺乏申请使用的主动性和积极性。其结果是，有的可能被挪用，有的可能是“躺在账上睡大觉”，不能发挥其应有的作用。

我认为，要解决这一问题，需要建立专门的赔偿金管理账户，确保资金安全、透明、可追溯，并明确赔偿金的使用范围和优先顺序。例如，优先用于生态环境的修复项目、生态保护的宣传教育等。同时，需要简化生态环境损害赔偿金的使用申请程序，每年拟定一些生态环境保护项目供有关单位开放申请使用，让申请使用单位具有申请使用的积极性和主动性。当然，也要建立严格的监督和审计机制，定期对损害赔偿金的使用情况进行审查和公布，接受社会监督。

有些地方还有其他困惑，例如，“某项违法行为严重到什么程度应当启动赔偿？”，要解决这一问题，建立明确且细化的评估指标体系是关键。这一体系要综合考虑违法行为对生态环境造成的直接损害程度、潜在危害、影响范围、持续时间等多个因素。当然，最好是设立分级分类的标准，根据不同的生态系统类型（如森林、水域、草原、冻土等）和生态功能重要性，划分不同的严重程度级别，并对应相应的启动赔偿门槛。

还有的地方的做法引发了“以赔代罚”争议。我看到媒体报道，某公司承担了1万元的生态环境损害赔偿金额，结果获得了10万元的减罚金额，引起公众质疑。损害赔偿金额和减罚金额到底该如何确定？其实还是指向评估标准的建立。要有一套科学合理的计算方法，综合考虑生态环境修复成本、生态服务功能损失、违法行为人的获利情况等因素，结合具体案情加以确定，包括考虑违法行为人的过错程度、悔过表现（包括整改和治理修复情况）、担责能力等。为了确保赔偿金额以及减罚金额的公正性和公平性，需要建立公开透明的决策机制。在确定减罚金额时，应充分听取社会各方意见，进行公开听证和公示，同时引入第三方评估机构或者相关专家进行独立评估，提高决策的科学性和公信力。

时隔11年，在全面深化改革的部署中再提损害赔偿，意义发生了怎样的变化？生态环境损害赔偿制度改革接下来的重点将是什么？

此轮改革不仅关注损害赔偿制度本身的完善，还将关注其与其他生态文明制度体系、治理体系以及绿色低碳发展机制相互配合、协同推进。同时，也更加注重制度的落地执行。

损害赔偿制度改革比之前更注重系统性、协同性和全面性

中国环境报：《决定》提出统筹推进生态环境损害赔偿，相比于党的十八届三中全会的提法，改革目标发生了怎样的变化？

王灿发：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的损害赔偿制度，主要是为了应对当时生态文明建设中面临的问题和挑战，强调通过制度建设来加强环境保护和治理，明确责任和惩罚机制，以遏制对生态环境的损害行为。
党的二十届三中全会提出统筹推进生态环境损害赔偿，具有新的深意。
一是统筹推进生态环境损害赔偿是推进人与自然和谐共生现代化的重要动力。我国生态文明建设面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务，深化生态文明体制改革包括统筹推进生态环境损害赔偿，有利于推动构建与之相适应的体制机制，调动相关部门加强生态环境保护的积极性，对生态环境破坏者形成巨大压力，加快形成美丽中国建设新格局。
二是统筹推进生态环境损害赔偿是以高水平保护支撑高质量发展的必然要求。在经济社会发展进入绿色化、低碳化的高质量发展阶段，统筹推进生态环境损害赔偿有助于破除体制机制障碍，以民事和法律手段让破坏生态环境者承担应有的损害赔偿责任，可以有效地推动发展方式绿色低碳转型，实现高水平保护与高质量发展的协同。
三是统筹推进生态环境损害赔偿是不断增进人民群众生态环境福祉的重要保障。随着社会主要矛盾的变化，更加需要回应人民群众对优美生态环境的需求。通过统筹推进生态环境损害赔偿，强化相关制度建设和执行力，可以推动生态环境持续改善，让建设成果惠及全体人民。
经过多年的发展和实践，生态环境损害赔偿制度在不断完善和发展。如今的损害赔偿制度改革比之前更注重制度构成和实施的系统性、协同性和全面性。不仅关注赔偿制度本身的完善，还将其与其他生态文明制度体系、治理体系以及绿色低碳发展机制相互配合、协同推进，以实现更广泛和深入的生态环境保护目标。
同时，也更加注重制度的落实和执行。强调通过强化监管、加强法治保障等手段，确保生态环境损害赔偿制度能够真正发挥作用，有效遏制生态环境损害行为，推动生态环境质量的持续改善。
我预计，接下来的改革会出现以下几个变化：一是赔偿的范围会更加广泛，不仅包括对环境本身的损害，还会涉及对周边居民健康、生态系统服务功能等多方面的影响；二是赔偿的标准会更加科学合理，会充分考虑到生态环境的价值以及恢复成本；三是在全国范围内会形成更加统一、协调的赔偿机制，避免地区之间的差异和不公平。
我国尚无一部专门的生态环境损害赔偿法

中国环境报：2023年底，生态环境部在例行新闻发布会上宣布，生态环境损害赔偿制度改革的阶段性目标已完成。您认为，接下来改革的方向、目标或重点是什么？

王灿发：生态环境损害赔偿制度改革的阶段性目标已基本完成，即责任明确、途径顺畅、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的目标已基本实现。我认为，接下来的改革重点应当包括以下几个方面：

一是完善法律法规。虽然生态环境损害赔偿制度已取得阶段性成果，但在立法层面，我国尚无一部专门的生态环境损害赔偿法或者生态环境损害赔偿条例，有关制度规定还是散见于相关法律和政策中，未能构成完整严密的制度体系。要统筹推进生态环境损害赔偿制度，需要进一步完善相关立法，制定专门的生态环境损害赔偿的法律、法规和规章，明确生态环境损害赔偿的范围、标准、程序等，提高制度的可操作性和权威性。

二是健全技术体系。生态环境损害赔偿需要科学的评估和鉴定技术支持。未来应进一步加强技术研发和推广，完善生态环境损害评估方法和标准，同时要加强生态环境损害鉴定评估单位能力建设，培训和认定合格的鉴定评估技术人员，提高评估的科学性、准确性和可靠性。

三是加强监督管理。确保生态环境损害赔偿制度的有效实施，需要加强对赔偿过程的监督管理。包括对索赔权利人有关人民政府及其有关部门的监督，促使其履行生态环境损害赔偿索赔职责，做到应索尽索；同时，要加强对赔偿义务人履行赔偿责任的监督，防止出现逃避赔偿责任的情况；还要加强对生态环境损害鉴定评估机构的监督，防止其在生态环境损害有无和损害大小方面弄虚作假，损害国家利益和当事人合法权益。

四是鼓励公众参与。生态环境损害赔偿涉及公众利益，公众参与是推动制度改革的重要力量。统筹推进生态环境损害赔偿，应加强环境信息公开，提高公众对生态环境损害赔偿制度的认识和理解，鼓励公众参与监督和决策。同时，应鼓励环保社会组织参与生态环境损害赔偿的公益诉讼，鼓励相关专业机构参与支持生态环境损害赔偿诉讼。

五是强化部门协作。生态环境损害赔偿涉及多个部门，需要加强部门间的协作配合。应进一步完善部门协调机制，明确各部门职责，形成工作合力。

六是促进生态修复。生态环境损害赔偿的最终目的是实现生态环境的修复和保护。应加强对生态修复工作的指导和监督，推动赔偿义务人采取有效的生态修复措施，恢复受损的生态环境功能，能够原地修复的应尽量原地修复，只有在原地无法修复时才能采取异地替代性修复或者金钱赔偿。

这些国外成功经验为我国损害赔偿制度完善提供有益参考

中国环境报：在生态环境损害赔偿制度建设方面，国外有哪些成功经验可供我国借鉴？

王灿发：国外有不少成功经验值得我国借鉴。比较有代表性的国家有美国、德国和英国。需要说明的是，在我国，生态环境损害赔偿和生态保护补偿是两种不同的制度安排，但在国外没有明确的区分。我们可以通过国外在这方面的制度建设取其精华。

美国建立了较为全面的生态损害赔偿法律体系，明确了赔偿标准和程序。

例如，土地复垦制度。美国有严格的土地复垦基金和保证金制度。内政部负责矿山土地复垦，各州也出台了相关法规，明确复垦主体责任。复垦基金来源广泛，同时对不按规定缴纳废弃矿复垦基金的企业有严格处罚。开采企业需缴纳复垦保证金，完成复垦且验收合格后予以返还。

湿地补偿制度。美国1972年制定的《安全饮用水法》规定，若土地开发者无法避免对湿地的不利影响，则需用类似湿地进行生态补偿。1983年实行的“湿地补偿银行”制度，允许开发者购置、创造或培育新湿地用于异地补偿。

海洋生态修复制度。美国通过《1990年油污法》建立了严格的溢油污染损害补偿机制，并成立了国家油污基金中心。借助墨西哥湾溢油事件，建立巨额的墨西哥湾溢油响应基金，并设立“海湾海岸索赔工具”赔偿方案，该方案保证了受害方获得较多补偿，也避免了缠讼带来的弊端，为油污治理争取了时间和资金。

德国政府和各州重视生态补偿法制建设，在多部相关法律中做出明确规定。各州也制定了条例和相关管理制度，便于操作。其主要法律措施包括：

规划引导。建立了联邦、州、区域、市县四级空间规划体系，并与欧盟层面及部门性空间规划等相结合，涵盖多方面内容，引导经济社会与生态协调发展，为生态补偿提供空间保障和技术支撑。

建立健全评价方法。由专业机构对建设项目占用的自然资源及损毁景观进行评估分析，提出避让或补偿要求，将评价结果作为生态补偿依据。

完善补偿机制。各州明确生态补偿主体、类型、方式、程序、监管和处罚等规定。提供灵活的补偿方式，允许原地补偿与易地补偿结合、现金补偿与指标购买结合等多种方式。同时，发挥市场机制作用，建立生态补偿指标交易市场，调动社会资本参与。此外，还通过财税政策保障生态补偿，如开征绿色税、实施区域转移支付等。

英国则是以产权制度为基础推进湿地生态保护。专门机构通过公共购买将重点湿地区域权属转变为国有，进行充分保护；或者通过许可证制度及行政协议等，在私人财产权上形成公共权利，与湿地所有权人签署“管理契约”，明确双方权利义务并补偿其经济损失。

这些成功经验为我国生态环境损害赔偿制度的发展和完善提供了有益的参考，在完善法律法规、明确责任主体和赔偿标准、发挥市场机制作用、加强公众参与、开展国际合作等方面都具有一定的借鉴意义。同时，我国在借鉴国际经验时，也需要结合自身的国情和实际情况，制定出适合我国的生态环境损害赔偿政策和措施。